Α. Θεσμικό πλαίσιο για την παροχή ανώτατης εκπαίδευσης σε συνταγματικό και ενωσιακό επίπεδο
Στο άρθρο 16 του ελληνικού Συντάγματος υφίσταται με ρητό και κατηγορηματικό τρόπο τριπλή απαγόρευση ίδρυσης και λειτουργίας ιδιωτικών πανεπιστημίων στη χώρα μας. Ειδικότερα, στην παρ. 5 ορίζεται ότι «H ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται αποκλειστικά από ιδρύματα που αποτελούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου με πλήρη αυτοδιοίκηση. Tα ιδρύματα αυτά τελούν υπό την εποπτεία του Kράτους, έχουν δικαίωμα να ενισχύονται οικονομικά από αυτό και λειτουργούν σύμφωνα με τους νόμους που αφορούν τους οργανισμούς τους», στην παρ. 6 εδάφ. α΄ ότι «Οι καθηγητές των ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων είναι δημόσιοι λειτουργοί», και στην παρ. 8 εδάφ. β΄ότι «Η σύσταση ανώτατων σχολών από ιδιώτες απαγορεύεται».
Η εν λόγω τριπλή απαγόρευση δεν αποτελεί μια διαδικαστική ιδιορρυθμία του Έλληνα συντακτικού και αναθεωρητικού (μιας και οι συγκεκριμένες διατάξεις δεν έχουν τροποποιηθεί μέχρι σήμερα) νομοθέτη, αλλά συνιστά διασφαλιστικό όρο της ακαδημαϊκής ελευθερίας, δηλαδή της ελευθερίας έρευνας και διδασκαλίας, η οποία όχι μόνο δεν θα πρέπει να παρεμποδίζεται με ενέργειες ή παραλείψεις των κρατικών οργάνων, μα έτι περαιτέρω η προαγωγή της αποτελεί υποχρέωση του Κράτους (άρθρο 16 παρ. 1 Συντ.).
Στο πεδίο του ενωσιακού δικαίου αναγνωρίζεται πως οι όροι παροχής εκπαίδευσης σε οποιαδήποτε βαθμίδα, άρα και της ανώτατης εκπαίδευσης, εντάσσονται στην ευρεία διακριτική ευχέρεια των εθνικών αρχών. Στην έννοια της ακαδημαϊκής ελευθερίας αναφέρεται ρητά μόνο το άρθρο 13 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΧΘΔΕΕ), σύμφωνα με το οποίο «η τέχνη και η επιστημονική έρευνα είναι ελεύθερες. Η ακαδημαϊκή ελευθερία είναι σεβαστή», καθώς και στο άρθρο 14 παρ. 3 ΧΘΔΕΕ, το οποίο κατοχυρώνει την ελευθερία ίδρυσης εκπαιδευτικών ιδρυμάτων με σεβασμό των δημοκρατικών αρχών. Από εκεί και πέρα, οποιαδήποτε αναφορά στην τριτοβάθμια εκπαίδευση είναι μόνον έμμεση, καθότι αφορά στην απαγόρευση περιορισμών στην ελευθερία εγκατάστασης των υπηκόων ενός κράτους μέλους στην επικράτεια ενός άλλου κράτους μέλους (άρθρο 49 Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης-ΣΛΕΕ) και στην απαγόρευση περιορισμών της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών στο εσωτερικό της Ένωσης ως προς τους υπηκόους των κρατών μελών που είναι εγκατεστημένοι σε κράτος μέλος άλλο από εκείνο του αποδέκτη της παροχής (άρθρο 56 ΣΛΕΕ).
Από τα παραπάνω συνάγεται ότι το εύλογο ενδιαφέρον των θεσμικών οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την ανώτατη εκπαίδευση έγκειται στην καθιέρωση ενός γενικού συστήματος αναγνώρισης διπλωμάτων τριτοβάθμιας εκπαίδευσης που πιστοποιούν επαγγελματική εκπαίδευση ελάχιστης διάρκειας τριών ετών (Οδηγία 89/48). Επομένως, η Ευρωπαϊκή Ένωση μόνον επικουρικά ασχολείται με τις ακαδημαϊκές προδιαγραφές της παροχής τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, με την κανονιστική μέριμνα να εμπίπτει σχεδόν αποκλειστικά στην κατοχύρωση της επαγγελματικής ελευθερίας (άρθρο 15 ΧΘΔΕΕ) και της επιχειρηματικής ελευθερίας (άρθρο 16 ΧΘΔΕΕ). Προς επίρρωση αυτού, στην απόφαση της 23.10.2008 του Δικαστηρίου Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ), με την οποία η Ελλάδα καταδικάστηκε από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή για παραβίαση των διατάξεων της Οδηγίας 89/48/ΕΚ, κρίθηκε ότι η χώρα μας θέτει δυσανάλογους, -υπερβάλλοντες σε σχέση με τους επιτρεπτούς από την Οδηγία- περιορισμούς για την αναγνώριση διπλωμάτων που χορηγήθηκαν από τις αρμόδιες αρχές άλλου κράτους μέλους κατόπιν σπουδών που πραγματοποιήθηκαν στο πλαίσιο συμφωνίας franchising στην ελληνική επικράτεια. Εξ αντιδιαστολής, στην εν λόγω απόφαση ουδόλως τίθεται υπό κανονιστική αμφισβήτηση το συνταγματικό πλαίσιο οργάνωσης της ανώτατης εκπαίδευσης στην ελληνική έννομη τάξη, δηλαδή το δημόσιο μονοπώλιο παροχής υπηρεσιών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης.
Συνοψίζοντας, κατά πάγια νομολογία του, το Συμβούλιο της Επικρατείας αρνείται την ακαδημαϊκή ισοτιμία στους τίτλους που αποκτώνται μετά από τουλάχιστον τριετή φοίτηση σε κολλέγια, προκειμένου να μην καταστρατηγούνται οι περιορισμοί που εισάγει η γραμματική διατύπωση του άρθρου 16 Σ (με θεμιτό στόχο των εν λόγω περιορισμών τη διασφάλιση υψηλού επιπέδου πανεπιστημιακής εκπαίδευσης). Από την άλλη πλευρά, η νομολογία του Δικαστηρίου Ευρωπαϊκής Ένωσης αφήνει ως επί το πλείστον σε δεύτερη μοίρα την ακαδημαϊκή ελευθερία (ως ζήτημα πρωτίστως εθνικού ενδιαφέροντος) στηρίζοντας τις δικαιοδοτικές κρίσεις στην προάσπιση των θεμελιωδών ενωσιακών ελευθεριών οικονομικού περιεχομένου, ήτοι την ελευθερία εγκατάστασης και την ελευθερία παροχής υπηρεσιών.
Β. Υφίσταται εν προκειμένω περιθώριο για σύμφωνη με το ενωσιακό δίκαιο ερμηνεία του άρθρου 16 Συντ.;
Στην πρόσφατη γνωμοδότησή τους υπέρ της συνταγματικότητας της εξαγγελλόμενης νομοθετικής πρωτοβουλίας της Κυβέρνησης, οι κκ. Ευάγγελος Βενιζέλος και Βασίλειος Σκουρής επικαλούνται τη δυνατότητα-αναγκαιότητα για μια σύμφωνη με το ενωσιακό δίκαιο ερμηνεία του Συντάγματος. Συγκεκριμένα, δίνουν ιδιαίτερη έμφαση στο στοιχείο του πολυεπίπεδου συνταγματισμού και της πολλαπλότητας των εννόμων τάξεων (εθνική, ενωσιακή, διεθνής) σε καιρούς παγκοσμιοποίησης της κυριαρχίας. Υπό αυτό το πρίσμα, ισχυρίζονται ότι τα άρθρα 16 παρ. 5 και 16 παρ. 8 Συντ. δέον να ερμηνευθούν σε αρμονία με το ενωσιακό δίκαιο, έτσι ώστε η ίδρυση μη κρατικού / ιδιωτικού πανεπιστημίου από ελληνικό νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου να μην έρχεται σε αντίθεση με το Σύνταγμα.
Η εν λόγω γνωμοδότηση, κατά την ταπεινή μου γνώμη, εγείρει τα ακόλουθα σημεία κριτικού αναστοχασμού:
Πρώτον, η επιλογή της σύμφωνης με το ενωσιακό δίκαιο ερμηνείας του Συντάγματος προϋποθέτει κάποιον βαθμό ασάφειας της ερμηνευόμενης συνταγματικής διάταξης, προκειμένου να προκριθεί η ερμηνευτική εκδοχή εκείνη που ανταποκρίνεται πληρέστερα στην υπερεθνική (ενωσιακή) έννομη τάξη. Στην προκειμένη περίπτωση, όμως, το γράμμα των παρ. 5, 6 και 8 του άρθρου 16 Συντ. δεν επιδέχεται οποιασδήποτε άλλης ερμηνείας πέραν της ρητής απαγόρευσης σύστασης και λειτουργίας ανώτατων σχολών από ιδιώτες, άρα δεν πρόκειται για σύμφωνη με το ενωσιακό δίκαιο, αλλά για contra legem ερμηνεία του Συντάγματος.
Δεύτερον, πίσω από την contra legem ερμηνεία του άρθρου 16 Συντ. υποκρύπτεται μάλλον ως προερμηνευτική επιλογή των δύο διαπρεπών νομικών-συντακτών της γνωμοδότησης η κατάφαση της αρχής της υπεροχής του ενωσιακού δικαίου, η οποία κάθε άλλο παρά αυτονόητη είναι οδηγώντας συχνά-πυκνά σε ερμηνευτικές εντάσεις μεταξύ των ανώτατων εθνικών δικαστηρίων (ιδίως σε κράτη-μέλη που διαθέτουν Συνταγματικό Δικαστήριο) και του Δικαστηρίου Ευρωπαϊκής Ένωσης αναφορικά με την ιεραρχική προτεραιότητα των εθνικών Συνταγμάτων ή του ενωσιακού δικαίου αντίστοιχα. Επιχειρήματα υπέρ των εθνικών Συνταγμάτων μπορούν να ανευρεθούν στην αρχή της λαϊκής-εθνικής κυριαρχίας και στο γεγονός ότι το Σύνταγμα αποτελεί το κανονιστικό διαβατήριο εισόδου του διεθνούς δικαίου στο εσωτερικό μιας έννομης τάξης. Επιχειρήματα υπέρ του ενωσιακού δικαίου μπορούν να εντοπισθούν στην αυτοτελή αναγνώριση του φιλελεύθερου και δημοκρατικού κράτους δικαίου και των θεμελιωδών ανθρώπινων δικαιωμάτων στο πρωτογενές ενωσιακό δίκαιο ανεξαρτήτως της κατοχύρωσής τους στις εθνικές έννομες τάξεις, και στην τήρηση της ενωσιακής νομοθεσίας από τα κράτη-μέλη ως αυτονόητη υποχρέωση που απορρέει από την ένταξη και συμμετοχή στις διεργασίες της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης.
Τρίτον, ακόμα κι αν αποδεχθούμε την αρχή της υπεροχής του ενωσιακού δικαίου, η οποία συνεπάγεται την contra legem ερμηνεία διατάξεων του εθνικού Συντάγματος, στην προκειμένη περίπτωση δεν φαίνεται να υφίσταται κάποιας μορφής σύγκρουση μεταξύ εθνικού Συντάγματος και ενωσιακού δικαίου. Από το θεσμικό πλαίσιο που προεκτέθηκε προκύπτει ότι το μεν άρθρο 16 Συντ. αναφέρεται σε θέματα σχετιζόμενα με την προστασία της ακαδημαϊκής ελευθερίας τόσο ως ατομικού δικαιώματος όσο και ως θεσμικής εγγύησης (όπου, μεταξύ άλλων, έχει περίοπτη θέση ο δημόσιος χαρακτήρας της τριτοβάθμιας εκπαίδευσης με όρους πλήρους αυτοδιοίκησης), το δε πρωτογενές και παράγωγο ενωσιακό δίκαιο καταπιάνεται με τα ζητήματα ανώτατης εκπαίδευσης από τη σκοπιά της αναγνώρισης επαγγελματικών δικαιωμάτων, της ελευθερίας εγκατάστασης και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών στις επικράτειες των κρατών-μελών. Επομένως, καμιά διάταξη Κανονισμού, Οδηγίας κ.λπ., κανένα σκεπτικό και διατακτικό απόφασης του Δικαστηρίου Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν υποχρεώνει την Ελλάδα να άρει το δημόσιο μονοπώλιο παροχής ανώτατης εκπαίδευσης, με την υποχρέωση των ελληνικών αρχών να αφορά στην άρση των υπέρμετρων περιορισμών για την αναγνώριση επαγγελματικών δικαιωμάτων στους αποφοίτους ιδιωτικών σχολών τουλάχιστον τριετούς διάρκειας σπουδών.
Γ. Καταληκτικές παρατηρήσεις
Επιλογικά, κρίνεται αναγκαία η διατύπωση τριών καταληκτικών παρατηρήσεων προς περαιτέρω συζήτηση στη δημόσια σφαίρα:
Πρώτον, τόσο η αντισυνταγματική νομοθετική πρωτοβουλία της Κυβέρνησης όσο και η ενωσιακή νομοθεσία γύρω από την αναγνώριση τίτλων σπουδών που έχουν αποκτηθεί από ιδιωτικά ιδρύματα για την κατοχύρωση επαγγελματικών δικαιωμάτων υποδηλώνει μια ξεκάθαρη τάση εμπορευματοποίησης της ανώτατης εκπαίδευσης. Η ακαδημαϊκή ελευθερία καταπίπτει έτσι σε απλό μέσο για την ικανοποίηση οικονομικά αποτιμητών υπηρεσιών, οι οποίες παρέχονται σε συνθήκες ελεύθερου και ανόθευτου ανταγωνισμού. Με άλλα λόγια, η παροχή παιδείας (η οποία θα όφειλε να είναι αμιγώς δημόσια, σύμφωνα με τον πατέρα του οικονομικού φιλελευθερισμού Adam Smith, προκειμένου να μετριαστεί η ασυμμετρία γνώσης κατά τη συμμετοχή του προσώπου στις διεργασίες της ελεύθερης αγοράς) υπάγεται στο νόμο της προσφοράς και της ζήτησης, τιθέμενη υπό το ρυθμιστικό πλαίσιο ακόμα και διεθνών συμφωνιών που έχουν συναφθεί στο πλαίσιο του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου, όπως η Γενική Συμφωνία για τις συναλλαγές στον τομέα των υπηρεσιών (GATS).
Δεύτερον, η προωθούμενη επισφράγιση της ιδιωτικοποίησης της ανώτατης εκπαίδευσης στη χώρα μας ακολουθεί την επιτεινόμενη υποχρηματοδότηση και υποστελέχωση, την εν γένει απαξίωση του δημόσιου πανεπιστημίου και, πάνω απ’ όλα, τη συστηματική κρατικοποίηση ποικίλων όψεων της πανεπιστημιακής αυτοδιοίκησης. Ενδεικτικά, με τον Ν. 4777/2021, τα παρακάτω ζητήματα, τα οποία θα έπρεπε να ρυθμίζονται καθ’ ύλην από τα πλήρως αυτοδιοικούμενα ΑΕΙ, τέθηκαν υπό την πατερναλιστική διαχείριση της κεντρικής Κυβέρνησης: α) θέσπιση ελάχιστης βάσης εισαγωγής στα Α.Ε.Ι., β) σύσταση Ομάδων Προστασίας Πανεπιστημιακών Ιδρυμάτων (Ο.Π.Π.Ι.), δηλαδή σώματος ειδικών φρουρών, υπαγόμενων απευθείας στον Υπουργό Προστασίας του Πολίτη, και τοποθέτηση συστημάτων ασφαλείας-επιτήρησης εισόδου στα ακαδημαϊκά campus, γ) λεπτομερέστατες προβλέψεις πειθαρχικού δικαίου των φοιτητών/τριών, και δ) διαγραφή φοιτητών/τριών που έχουν συμπληρώσει τη μέγιστη επιτρεπόμενη χρονική διάρκεια φοίτησης.
Τρίτον, σε μια εποχή που διεξάγονται ζωηρές νομικοπολιτικές συζητήσεις, τόσο σε επίπεδο πολιτικών δρώντων όσο και στο πεδίο του ακαδημαϊκού διαλόγου, σχετικά με τον πλουραλισμό εθνικών και υπερεθνικών κανόνων δικαίου και, συνακόλουθα, σχετικά με τους πρόσφορους τρόπους άρσης τυχόν αντινομιών μεταξύ τους, νομίζω ότι είναι πρωτοφανές μια κυβέρνηση κράτους-μέλους να διακηρύσσει μεγαλοφώνως την υπεροχή του δικαίου της Ένωσης έναντι της ιεραρχικά υπέρτερης πηγής δικαίου (Σύνταγμα) στη χώρα όπου ασκεί την πολιτική εξουσία. Τούτη, μάλιστα, η ευρωκεντρική πολιτική στάση είναι έωλη από αξιακή σκοπιά, εργαλειακή και υποκριτική, καθώς η ίδια Κυβέρνηση διερευνάται από αρμόδια υπερεθνικά όργανα για παραβάσεις κανόνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και του Συμβουλίου της Ευρώπης σε μείζονα ζητήματα θεμελιωδών δικαιωμάτων (π.χ. υποκλοπές, επαναπροωθήσεις) με καταχρηστική επίκληση λόγων εθνικής ασφάλειας.
*Ο Θωμάς Ψήμμας είναι Διδάκτορας Φιλοσοφίας του Δικαίου Νομικής Σχολής ΑΠΘ
