Στην πρόσφατη Έκθεση της Επιτροπής της Βενετίας[1] τέθηκαν υπό συγκριτική επισκόπηση τα μέτρα που έχουν υιοθετήσει τα κράτη-μέλη του Συμβουλίου της Ευρώπης για την αποτελεσματική αντιμετώπιση της πανδημίας σε συνάρτηση με τη δημοκρατία, το κράτος δικαίου και τα θεμελιώδη δικαιώματα. Εισαγωγικά, «Επιτροπή της Βενετίας» ονομάζεται η Ευρωπαϊκή Επιτροπή για τη Δημοκρατία μέσω του Δικαίου, η οποία αποτελεί ανεξάρτητο όργανο του Συμβουλίου της Ευρώπης. Τη χώρα μας εκπροσωπεί ο Ομότιμος Καθηγητής Συνταγματικού Δικαίου της Νομικής Σχολής ΕΚΠΑ, κ. Νίκος Αλιβιζάτος.
Συγκεκριμένα, η εξέταση αφορούσε στο εάν και σε ποιον βαθμό εξακολουθούν να λειτουργούν ικανοποιητικά, εν μέσω υγειονομικής κατάστασης ανάγκης, τα θεσμικά αντίβαρα (checks and balances), ο κοινοβουλευτικός έλεγχος, η απρόσκοπτη διεξαγωγή των εκλογικών αναμετρήσεων και η πλήρης/αποτελεσματική δικαστική προστασία των εθνικά και υπερεθνικά κατοχυρωμένων δικαιωμάτων-ελευθεριών.
Στη χώρα μας, εξαρχής αξιοποιήθηκε η θεσμική δυνατότητα που παρέχει το άρθ. 44 παρ. 1 Συντ. για την έκδοση πράξεων νομοθετικού περιεχομένου από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας με προσυπογραφή, ήτοι αποφασιστική αρμοδιότητα, της Κυβέρνησης προς αντιμετώπιση «έκτακτης περίπτωσης εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης». Δεν έχει υπάρξει, συνεπώς, καταφυγή στην κήρυξη κατάστασης πολιορκίας (άρθ. 48 Συντ.) με απόφαση της απόλυτης κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας ύστερα από πρόταση της Κυβέρνησης, η οποία αφορά αποκλειστικά και μόνο στις «περιπτώσεις πολέμου, επιστράτευσης εξαιτίας εξωτερικών κινδύνων ή άμεσης απειλής της εθνικής ασφάλειας, καθώς και αν εκδηλωθεί ένοπλο κίνημα για την ανατροπή του δημοκρατικού πολιτεύματος».
Επιπλέον, δεν ενεργοποιήθηκε η ρήτρα παρέκκλισης (derogation clause) από τις διατάξεις της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (άρθ. 15 παρ. 1 ΕΣΔΑ, «σε περίπτωση πολέμου ή άλλου δημόσιου κινδύνου που απειλεί τη ζωή του έθνους, κάθε υψηλό συμβαλλόμενο μέρος δύναται να λάβει μέτρα κατά παράβαση των προβλεπόμενων υποχρεώσεων από την παρούσα Σύμβαση, στο απαιτούμενο από την εν λόγω κατάσταση αναγκαίο όριο και υπό τον όρο τα μέτρα αυτά να μην αντιτίθενται σε άλλες υποχρεώσεις που απορρέουν από διεθνές δίκαιο»).
Η Έκθεση της Επιτροπής της Βενετίας, πάντως, φαίνεται να προκρίνει την de jure κήρυξη κατάστασης έκτακτης ανάγκης, εξαιτίας του γεγονότος ότι συνοδεύεται από τις ακόλουθες αυστηρές εγγυήσεις: την υποχρέωση ενημέρωσης των αρμόδιων οργάνων του Συμβουλίου της Ευρώπης (Γενικός Γραμματέας), την ειδική και εμπεριστατωμένη αιτιολόγηση της απολύτως αναγκαίας παρέκκλισης από τη συνήθη προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων και τον εξ ορισμού προσωρινό χαρακτήρα της απόκλισης από τον «κανόνα». Απεναντίας, η de facto κήρυξη κατάστασης έκτακτης ανάγκης, η εκδήλωση της κατά Σμιτ «κυριαρχίας», ήτοι της εξουσίας να κηρύσσει το αρμόδιο πολιτειακό όργανο με απόφασή του κατάσταση εξαίρεσης, κρίνεται ανεπαρκής για τη διαφύλαξη των εγγυήσεων του φιλελεύθερου και δημοκρατικού κράτους δικαίου.
Το γεγονός, βέβαια, ότι η Ελλάδα δεν έλαβε πιο δραστικά θεσμικά μέτρα για την αντιμετώπιση της πανδημίας (π.χ. με ενεργοποίηση του άρθ. 48 Συντ. περί «κατάστασης πολιορκίας» ή της «ρήτρας παρέκκλισης» κατά το άρθ. 15 ΕΣΔΑ) δεν είναι αρκετό για να μας καθησυχάζει, καθώς η Επιτροπή της Βενετίας θέτει με λεπτομερή τρόπο μια σειρά δικλείδων ασφαλείας στις οποίες οφείλουν να ανταποκρίνονται οι ρυθμίσεις της –τεχνοκρατικά αναβαθμισμένης και πολιτικά ενισχυμένης– εκτελεστικής εξουσίας σε καιρούς «κρίσης». Τα αρμόδια όργανα, δέον να ελέγχονται με στόχο την αποφυγή κατάχρησης εξουσίας. Συνεπώς, οι εξαιρετικές ρυθμίσεις που θέτουν θα πρέπει να πληρούν τους όρους της προσήκουσας αιτιολόγησης, της ασφάλειας δικαίου, της απαγόρευσης διακρίσεων, της ισότητας όλων ενώπιον του νόμου (γενικός και αντικειμενικός χαρακτήρας των ρυθμίσεων) και, φυσικά, της τήρησης του ανάλογου μέτρου ανάμεσα στην έκταση των περιορισμών και στον επιτακτικό λόγο δημοσίου συμφέροντος που συντρέχει (δημόσια υγεία).
Η προσφορότητα (καταλληλότητα του μέτρου σε συνάρτηση με τον επιδιωκόμενο σκοπό), η αναγκαιότητα (έλλειψη ηπιότερων εναλλακτικών μέσων για την επίτευξη του ίδιου αποτελέσματος) και η strict sensu αναλογία (το κοινωνικό όφελος από τη λήψη των περιοριστικών μέτρων να υπερβαίνει το αθροιστικά προκαλούμενο κόστος) δεν μπορεί παρά να εξετάζεται σε συσχέτιση με τη χρονική εμβέλεια των μέτρων. Όσο παρατείνεται, λοιπόν, η κατάσταση ανάγκης, τόσο πιο επιτακτικός και εμπεριστατωμένα αιτιολογημένος οφείλει να είναι ο σκοπός δημοσίου συμφέροντος που λειτουργεί ως ratio για την θέσπιση περιορισμών στην ελευθερία κίνησης, την οικονομική-επαγγελματική ελευθερία, την ελευθερία του συνέρχεσθαι, την ελευθερία των θρησκευτικών συναθροίσεων κ.λπ.
Η πολιτικά υπεύθυνη Κυβέρνηση επιχειρεί να νομιμοποιήσει την αυξημένη εξουσία που απολαμβάνει σε καιρούς «κρίσης» μέσα από το λόγο (εργαλειακός ορθολογισμός και discourse συνάμα) της τεχνοκρατικής ειδημοσύνης. Προσδίδει οιονεί θεσμικό χαρακτήρα σε ανεπίσημες διαδικασίες (λ.χ. συναντήσεις με την επιτροπή ειδικών και γνωμοδοτήσεις αυτών), αποδυναμώνοντας, παράλληλα, τον παραδοσιακό κοινοβουλευτικό έλεγχο της δράσης της. Ελλοχεύει, έτσι, ο κίνδυνος υποκατάστασης της δημοκρατικής διαβούλευσης από την «αυταπόδεικτη» αποτελεσματικότητα. Αποκρύπτεται, βέβαια, το γεγονός ότι δεν πρόκειται για ομοφωνία όλων των λοιμωξιολόγων σαν να πρόκειται για φυσικό φαινόμενο, αλλά για συνθήκες πρωτοφανούς επιστημονικής αβεβαιότητας και κατά πλειοψηφία κρίση των συγκεκριμένων λοιμωξιολόγων που έχουν επιλεγεί από την πολιτικά υπεύθυνη Κυβέρνηση. Έτι περαιτέρω, τα πορίσματά τους, αν και αξιοποιούνται ως η βασική αιτιολόγηση των ρυθμίσεων της κανονιστικώς δρώσας διοίκησης, δεν δημοσιεύονται, με αποτέλεσμα να εξασθενεί η λογοδοσία των κυβερνώντων απέναντι στους πολίτες. Όπως διατυπώνεται ρητά και απερίφραστα στην Έκθεση, «το Κοινοβούλιο πρέπει να παραμένει το κέντρο της πολιτικής ζωής» (σ. 19), ανεξαρτήτως συνθηκών (π.χ. λειτουργώντας μέσω τηλεδιασκέψεων ή με πιο συχνή σύγκληση επιτροπών εκπροσωπούμενων ανάλογα με την κοινοβουλευτική δύναμη κάθε κόμματος).
Ο έλεγχος της πολιτικής εξουσίας δεν αποτελεί, όμως, υπόθεση μονάχα του θεσμικού forum της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας (Κοινοβούλιο), αλλά εμπλέκει και τα watchdogs σε επίπεδο κοινωνίας των πολιτών. Συνεπώς, η διασφάλιση του πυρήνα της ελευθερίας του συνέρχεσθαι (με τήρηση, φυσικά, όλων των αναγκαίων υγειονομικών μέτρων) και της ελευθερίας της έκφρασης σε επίπεδο media συνιστά sine qua non προϋπόθεση για τις ελάχιστες δυνατές εκπτώσεις από την ουσία του δημοκρατικού πολιτεύματος. Η δημοκρατική αρχή δεν εξαντλείται στις περιοδικές εκλογικές αναμετρήσεις αλλά εμπεριέχει τη διαρκή διαλεκτική σχέση Κράτους και κοινωνίας των πολιτών που συναπαρτίζουν την Πολιτεία. Ιδίως όσον αφορά στο minimum της αστικής δημοκρατίας, δηλαδή την ελεύθερη και ανόθευτη διεξαγωγή των εκλογών, η Έκθεση της Βενετίας κλίνει υπέρ της διεξαγωγής εκλογών με όρους προστασίας της δημόσιας υγείας. Σε διαφορετική περίπτωση, θα παρατεινόταν επ’ αόριστον ο βίος μιας Κυβέρνησης de facto ενισχυμένης, αλλά δημοκρατικά απονομιμοποιημένης μετά την παρέλευση του απώτατου χρονικού ορίου θητείας. Σύμφωνα με την Έκθεση, μόνον εφόσον υπάρχει ρητή πρόβλεψη σε Σύνταγμα κράτους-μέλους για αναβολή των εκλογών σε περίπτωση που συντρέχει «κατάσταση έκτακτης ανάγκης» θα μπορούσε να γίνει δεκτή παρέκκλιση από τον «κανονικό» εκλογικό κύκλο.
Παράλληλα, είναι πιθανό η ενεργοποίηση των μέτρων να είναι μεν συμβατή με τις διαδικαστικές και ουσιαστικές πτυχές του κράτους δικαίου, ωστόσο η εφαρμογή τους να συντελείται με όρους κατάχρησης εξουσίας. Στην περίπτωση αυτή, η Έκθεση της Βενετίας ανυψώνει σε δικαιοκρατική εγγύηση θεμελιώδους σημασίας τον κατασταλτικό δικαστικό έλεγχο της αιτιολογίας και του περιεχομένου των επιβαλλόμενων μέτρων. Η μη παρακώλυση της πρόσβασης στη δικαιοσύνη και της λειτουργίας των δικαιοδοτικών οργάνων, λοιπόν, αναδεικνύεται σε βασική συνιστώσα διαχείρισης της πανδημίας με όρους φιλελεύθερου και δημοκρατικού κράτους δικαίου. Εξάλλου, όσο πιο μεγάλη είναι η απόκλιση της προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων σε εθνικό και υπερεθνικό επίπεδο από τον συνήθη βαθμό προστασίας τους, τόσο πιο εντατικός οφείλει να είναι ο έλεγχος. Επομένως, οι δικαστές καλούνται να βρουν τη δύσκολη πλην αναγκαία ισορροπία ανάμεσα σε δυο προβληματικές λύσεις: αφενός, τον «δικαστικό ακτιβισμό» που δεν είναι συμβατός με τη δημοκρατική αρχή και την αρχή της διάκρισης των εξουσιών και, αφετέρου, τον «δικαστικό αυτό περιορισμό» που υπονομεύει την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων-ελευθεριών και τις λοιπές δικαιοκρατικές εγγυήσεις.
Τέλος, χρήζει ιδιαίτερης μνείας ότι η Έκθεση της Βενετίας προβαίνει σε μια έστω και σύντομη αναφορά στην ανάγκη ενδυνάμωσης των κοινωνικών δικαιωμάτων, τα οποία έχουν υποτιμηθεί σχεδόν στο σύνολο των ατομοκεντρικών υπερεθνικών συμβάσεων για την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων (με εξαίρεση τον Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Χάρτη και ελάχιστα ακόμα διεθνή κείμενα), και ιδίως του δικαιώματος στην καθολική υγειονομική περίθαλψη. Πρόκειται, μάλλον, για μια εκ των υστέρων διάγνωση, όταν δηλαδή έχει εκδηλωθεί η πανδημία και βρισκόμαστε ήδη στη δεύτερη και οξύτερη φάση της, χωρίς να εμβαθύνει στον προληπτικό και αναδιανεμητικό χαρακτήρα του κοινωνικού κράτους δικαίου ως θεσμικού και υλικού μηχανισμού για την αποτελεσματική προστασία της δημόσιας υγείας, τη βιοτική αυτοτέλεια κάθε προσώπου και την άμβλυνση των εξαιρετικά άνισων εκβάσεων που παράγει η οικονομία της αγοράς.
Εν κατακλείδι, αξίζει να αναφερθεί εκ νέου ότι ένας εκ των συντακτών της Έκθεσης της Επιτροπής της Βενετίας είναι ο Ομότιμος Καθηγητής Συνταγματικού Δικαίου της Νομικής Σχολής ΕΚΠΑ, Νίκος Αλιβιζάτος (από κοινού με τους/τις κκ. Veronika Bílková, Oliver Kask, Rafael Rubio, Kaarlo Tuori και Ben Vermeulen). Θα μπορούσε να ειπωθεί ότι προκαλεί εντύπωση πως τη στιγμή που οι συντάκτες της Έκθεσης ενώνουν τις ακαδημαϊκές τους δυνάμεις για την ανεύρεση της βέλτιστης δυνατής ισορροπίας ανάμεσα στην αποτελεσματική αντιμετώπιση της πανδημίας και στη διάσωση του φιλελεύθερου και δημοκρατικού κράτους δικαίου, ο καθόλα αξιότιμος κ. Αλιβιζάτος στον εγχώριο λόγο του φαίνεται να προβαίνει σε μια απόλυτη προερμηνευτική ιεράρχηση της ζωής και της δημόσιας υγείας κατά τέτοιον τρόπο που αφήνει ελάχιστο έως καθόλου περιθώριο για αμφισβήτηση κυβερνητικών αποφάσεων από τη σκοπιά των συνταγματικών και υπερεθνικών ρυθμίσεων. Σε πρόσφατο κείμενό του, μάλιστα, στον εγχώριο τύπο[2] σχολιάζει μάλλον απαξιωτικά όσους/ες (υπεράνω πάσης υποψίας για συνωμοσιολογικό ανορθολογισμό) εκφράζουν νομικές και δικαιοπολιτικές αμφιβολίες για ορισμένα από τα επιβαλλόμενα μέτρα ως «αδιόρθωτους νοσταλγούς των νεανικών τους παρορμήσεων».
*Ο Θωμάς Ψήμμας είναι διδάκτορας Φιλοσοφίας του Δικαίου Νομικής Σχολής ΑΠΘ
[1] Βλ. «Interim Report on the measures taken in the EU member States as a result of the Covid-19 crisis and their impact on democracy, the Rule of Law and Fundamental Rights, adopted by the Venice Commission at its 124th Plenary Session (Online, 8-9 October 2020)». Διαθέσιμη εδώ: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2020)018-e
[2] Νίκος Αλιβιζάτος, «Ήταν το Σύνταγμά μας ανέτοιμο;», «Η Καθημερινή», 23.11.2020.